Sentencia A. 1639/24

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1639/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Controversias sobre restitución de bienes inmuebles por parte de un particular

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 1639 DE 2024

 

Referencia: Expediente CJU-5661.

 

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 5 Civil Municipal de Bogotá D.C. y el Juzgado 12 Administrativo del Circuito de Cartagena.

 

Magistrado sustanciador:

Vladimir Fernández Andrade.

 

Bogotá D.C., nueve (9) de octubre de 2024.

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes

 

I.      ANTECEDENTES

 

1.                 El 9 de febrero de 2023^[1] la sociedad PRIMAX COLOMBIA S.A. presentó demanda de “entrega forzada de inmueble” fundamentada en lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 385 del Código General del Proceso –en adelante CGP-, y a través de la cual pretende que se ordene a la AGENCIA LOGÍSTICA DE LAS FUERZAS MILITARES que reciba dos lotes ubicados en el barrio Bocagrande, sector El Limbo, de la ciudad de Cartagena (Bolívar), con un área de 7.063,28 metros cuadrados, los cuales fueron objeto de un contrato de arrendamiento  celebrado el 1º de enero de 2012 entre la AGENCIA LOGÍSTICA DE LAS FUERZAS MILITARES en calidad de arrendadora y PRIMAX COLOMBIA S.A. en calidad de arrendataria. Esto, conforme lo ordenado en la Sentencia 03 / 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar en el proceso de controversias contractuales radicado bajo el número 13-001-23-33-000-2015-00347-00, mediante la cual se ordenó la restitución de tales inmuebles.

 

2.                 En el sustento fáctico de la demanda se expuso que, de cara a la orden impartida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, y en cumplimiento de la Guía Ambiental para Estaciones de Servicio del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, PRIMAX COLOMBIA S.A. adelantó las labores de cierre de las estaciones de servicio que funcionaban en los lotes cuya restitución fue ordenada, así como la remediación de los mismos, de acuerdo con los parámetros ambientales del caso, sin que a la fecha haya sido posible restituir los bienes a la AGENCIA LOGÍSTICA DE LAS FUERZAS MILITARES, pues existen marcadas discrepancias en torno al estado en el que deben entregarse los lotes^[2].

 

3.                 La demanda se repartió al Juzgado 12 Administrativo del Circuito de Cartagena, despacho que, mediante auto interlocutorio No. 565 del 31 de julio de 2023, rechazó la demanda por falta de jurisdicción y ordenó su remisión a los Jueces Civiles Municipales de Cartagena^[3], argumentando que, de acuerdo con lo considerado en la Sentencia 03/2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar en el proceso de controversias contractuales radicado bajo el número 13-001-23-33-000-2015-00347-00, no existe un contrato o vínculo contractual entre el particular demandante y la entidad estatal demandada que permita radicar, en cabeza de ese despacho, la competencia para conocer del asunto, sumado a que el conocimiento de este tipo de controversias no está expresamente atribuido a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, situación que daría lugar a la aplicación de la cláusula residual de competencia de la Jurisdicción Ordinaria.

 

4.                 Para soportar su dicho, también realizó una remisión expresa a lo resuelto por esta Corte en el Auto 1114 de 2021, valiéndose de esa providencia para afirmar que “(…) si bien la cláusula general de competencia establecida en el artículo 104 del CPACA podría sugerir que el asunto corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo al estar involucrada una entidad pública, lo cierto es que dicha cláusula no puede interpretarse de manera aislada, de suerte que, tal y como lo ha referido el Consejo de Estado, si el asunto objeto de controversia no encuadra dentro de (a) las materias expresas que se asignan a dicha jurisdicción, o (b) no corresponden a litigios genéricos que se rijan por el derecho administrativo o que impliquen el desenvolvimiento de la función administrativa, deberá aplicarse la regla general de competencia a favor de la Jurisdicción Ordinaria contemplada en el artículo 15 del CGP. En este caso, las particularidades del caso y, especialmente, las pretensiones de la demanda son lo suficientemente indicativas de que el asunto escapa al ámbito de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, como quiera que no se advierte disposición alguna que de forma expresa le asigne a dicha jurisdicción el trámite de las demandas de restitución de bienes que promueva una entidad pública contra un particular, y además no existe de por medio un contrato que se regule por el derecho administrativo o que implique el desenvolvimiento de una función administrativa”.

 

5.                 Por su parte, el Juzgado 1 Civil Municipal de Cartagena, a quien le fue repartida la demanda presentada por PRIMAX COLOMBIA S.A., también rechazó la demanda, en su caso por falta de competencia territorial, atendiendo a que la demandada tiene su domicilio en la ciudad de Bogotá D.C.^[4].

 

6.                 Repartida nuevamente la demanda, le correspondió su conocimiento al Juzgado 5 Civil Municipal de Bogotá D.C., despacho que, mediante auto del 28 de noviembre de 2023, resolvió rechazarla por dos razones. Por una parte, por falta de competencia territorial, basado en que, en los procesos de restitución de tenencia de un bien, el competente es el juez donde se ubique el bien. Y, por otra, porque, al ser la demandada una entidad pública, de conformidad con lo establecido en los artículos 104 y 155 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -en adelante CPACA-, el competente es el juez administrativo. Por lo anterior, declaró su falta de jurisdicción y ordenó la remisión del expediente a los jueces administrativos de la ciudad de Cartagena^[5].

 

7.                 Tal decisión fue recurrida en reposición y en subsidio apelación^[6] por PRIMAX COLOMBIA S.A., al considerar que, conforme lo expuesto por el Juzgado 12 Administrativo del Circuito de Cartagena, lo procedente era plantear el conflicto negativo de jurisdicción. Mediante auto del 28 de noviembre de 2023 los recursos en cuestión se negaron por improcedentes a la luz de lo dispuesto en el artículo 139 del CGP^[7]; postura que se replicó en auto del 16 de abril de 2024^[8] que resolvió una solicitud de nulidad radicada por el accionante el día anterior^[9], fundada en no haberse resuelto un memorial en el que solicitó declarar la ilegalidad del auto del 28 de noviembre de 2023.

 

8.                 Repartido nuevamente el asunto el 26 de abril de 2024, su conocimiento correspondió al Juzgado 16 Administrativo del Circuito de Cartagena^[10].

 

9.                 Con ocasión de lo decidido por el Juez 5 Civil Municipal de Bogotá D.C. y el nuevo reparto de la demanda, esta vez al Juzgado 16 Administrativo del Circuito de Cartagena, PRIMAX COLOMBIA S.A. interpuso acción de tutela el 2 de mayo de 2024^[11], alegando la vulneración al debido proceso. La solicitud de tutela fue repartida al Juzgado Tercero Civil del Circuito de Bogotá D.C. bajo el radicado número 003-2024-00196-00, quien negó por improcedente el amparo^[12],. Inconforme, la accionante impugnó la decisión, por lo que el asunto llegó al conocimiento de la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C., corporación que el 29 de mayo de 2024 en sentencia de segunda instancia^[13], resolvió:

 

“PRIMERO: REVOCAR la sentencia adiada 10 de mayo de 2024, dictada en el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Bogotá. En su lugar, CONCEDER el amparo invocado por PRIMAX COLOMBIA S.A. contra el JUZGADO QUINTO CIVIL MUNICIPAL DE BOGOTÁ. En consecuencia, DEJAR SIN VALOR NI EFECTO el auto del 28 de noviembre de 2023 proferido por el Juzgado Quinto Civil Municipal de Bogotá, que rechazó la demanda por falta de competencia (rad. 11001-4003-005-2023-00899-00), así como las actuaciones que le hayan precedido, incluyendo el reenvío y reparto al Juzgado Dieciséis Administrativo del Circuito de Cartagena, y ORDENAR al Juzgado Quinto Civil Municipal de esta ciudad que, dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de esta sentencia, adopte la decisión a la que haya lugar, conforme al procedimiento legalmente previsto para los conflictos entre jurisdicciones, teniendo en cuenta lo esbozado en el acápite de consideraciones”.

 

10.             En cumplimiento de la orden de tutela el Juzgado 5 Civil Municipal de Bogotá D.C., mediante auto del 6 de junio de 2024, declaró su falta de jurisdicción y propuso el conflicto de jurisdicción ante la Corte Constitucional^[14].

 

11.             Una vez remitido el asunto a esta corporación el 2 de julio de 2024^[15], el expediente fue repartido al magistrado sustanciador el 26 de julio de 2024 y enviado al despacho el día 30 de julio siguiente^[16].

 

II.     CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

A.     Competencia

 

12.             La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

B.      Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones

 

13.             Esta corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[17]. Para predicar la existencia de un conflicto entre jurisdicciones deben concurrir tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo.

 

Tabla 1. Presupuestos y verificación en el caso concreto^[18]

 

 

C.     Competencia para conocer de los procesos de restitución de tenencia de un bien en los que una de las partes sea una entidad de derecho público

 

14.             El inciso primero del artículo 104 del CPACA refiere que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce “además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. Del mismo modo, el numeral Quinto del artículo 155 del CPACA señala que la competencia de los jueces administrativos, en primera instancia, versa sobre los asuntos “relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública en sus distintos órdenes o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado”.

 

15.             Por su parte, el artículo 1º del CGP^[22] establece que “este código regula la actividad procesal en los asuntos civiles, comerciales, de familia y agrarios”, y el artículo 15 ibidem consagra la cláusula residual de competencia, refiriendo que le “[c]orresponde a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción. […] Corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra especialidad jurisdiccional ordinaria”.

 

16.             A su turno, esta corporación, mediante Auto 1114 de 2021, resolvió un conflicto entre las Jurisdicciones Ordinaria y de lo Contencioso Administrativo en el que se disputaba el conocimiento de un proceso de restitución de inmueble arrendado sobre un predio perteneciente a una entidad pública, y los sujetos procesales eran, de un lado una entidad pública demandante y un particular demandado, estableciéndose en esa oportunidad que “no se advierte disposición alguna que de forma expresa le asigne a dicha jurisdicción el trámite de las demandas de restitución de bienes que promueva una entidad pública contra un particular, y además no existe de por medio un contrato que se regule por el derecho administrativo o que implique el desenvolvimiento de una función administrativa”, a lo cual se agregó dentro de la providencia en cita que “el CPACA no contempla dentro de los medios de control, ningún tipo de procedimiento relativo a tales controversias, a diferencia de lo que ocurre en el CGP”.

 

17.             Zanjado el asunto, en esa oportunidad se fijó como regla la siguiente: “Cuando una entidad pública presenta una demanda contra un particular, con el objeto de obtener la restitución de bienes o la restitución de tenencia, sin que se advierta la existencia de un contrato estatal y sin que se constate de por medio el cumplimiento de una función administrativa, el asunto deberá ser asumido por la Jurisdicción Ordinaria, en aplicación de la regla general o residual de competencia prevista a su favor en el artículo 15 del Código General del Proceso”^[23].

 

18.             Cabe añadir que, conforme el artículo 385 del CGP, las reglas procedimentales del proceso de restitución de inmueble arrendado también aplican para cualquier tipo de restitución de tenencia.

 

D.     Examen del caso en concreto

 

19.             En el asunto objeto de decisión, se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:

 

(i)   Presupuesto subjetivo: el conflicto se suscitó entre el Juzgado 5 Civil Municipal de Bogotá D.C.  –perteneciente a la Jurisdicción Ordinaria- y el Juzgado 12 Administrativo del Circuito de Cartagena –perteneciente a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo-.

 

(ii) Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata del conocimiento de la demanda “entrega forzada de inmueble” fundamentada en lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 385 de CGP instaurada por la sociedad PRIMAX COLOMBIA S.A. contra la AGENCIA LOGÍSTICA DE LAS FUERZAS MILITARES.

 

(iii)          Presupuesto normativo: Las diferentes autoridades judiciales inmersas en el conflicto entre jurisdicciones acudieron a fundamentos legales para defender sus posturas sobre la falta de jurisdicción (Supra – §3, §4, §6 y §10).

 

20.             Superado lo anterior, la Sala Plena concluye que el presente asunto debe ser de conocimiento de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil. Para llegar a esta conclusión, es necesario (i) determinar la inexistencia de un contrato de aquellos que se consideran estatales y (ii) descartar la existencia del ejercicio de funciones administrativas por parte del particular.

 

21.             En primer lugar, la Sala Plena advierte que, si bien la tenencia que hoy día ejerce PRIMAX COLOMBIA S.A. sobre los lotes objeto del litigió se dio con ocasión de la existencia de un contrato de arrendamiento suscrito entre esa sociedad como arrendataria y una entidad estatal como propietaria y arrendadora del mismo, ocurre que, de conformidad con lo resuelto en la Sentencia 03/2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar en el proceso de controversias contractuales radicado bajo el número 13-001-23-33-000-2015-00347-00, desde el 1º de enero de 2013, el contrato que motivó la tenencia se reputa inexistente por ser nulo.

 

22.             En segundo lugar, observa esta Corporación que tampoco fue posible advertir que PRIMAX COLOMBIA S.A. tenga a su cargo el ejercicio de función administrativa alguna por el hecho de ser el tenedor de dichos bienes.

 

23.             Teniendo en cuenta lo anterior y aun cuando la cláusula general de competencia contenida en el artículo 104 del CPACA sugiera que el conocimiento de un asunto en el que se encuentre inmersa una entidad pública corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es que tal cláusula no puede interpretarse de manera aislada, correspondiendo advertir que, si lo que se controvierte no encaja dentro de los asuntos taxativamente asignados a esa jurisdicción o no corresponde a aquellos litigios genéricos que se rigen por el derecho administrativo, deberá aplicarse la regla residual de competencia a favor de la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad civil, contemplada en el artículo 15 del CGP.

 

24.             Para la Sala es claro que el presente asunto escapa al ámbito de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, como quiera que no se advierte norma específica que radique en cabeza de esa jurisdicción especializada el conocimiento de demandas a través de las cuales se pretenda restituir un bien, además de no existir de por medio un contrato que se regule por el derecho administrativo o que implique el desenvolvimiento de una función administrativa pues, se insiste, dicho contrato, conforme lo resuelto en la Sentencia 03/2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar en el proceso de controversias contractuales radicado bajo el número 13-001-23-33-000-2015-00347-00 no existe para la vida jurídica desde el 1º de enero de 2013, fecha en la que operó su primera renovación.

 

25.             En consecuencia, este caso será decidido de modo similar al asunto tratado en el mencionado Auto 1114 de 2021, teniendo en cuenta, que, aunque aquí se estudia una restitución de tenencia, son aplicables las reglas de procedimiento que regulan la restitución de inmueble arrendado, por habilitación expresa del artículo 385 del CGP. No obstante, atendiendo a que en el presente asunto quien demanda es un particular para que se ordene que la entidad estatal reciba unos bienes de su propiedad, corresponde adaptar la regla antedicha y crear una nueva, a efectos de que sea aplicable a los casos en que un particular pretenda restituir un predio que pertenece a una entidad estatal, sin que se advierta la existencia de un contrato estatal y sin que se constate de por medio el cumplimiento de una función administrativa.

 

E.      Regla de decisión

 

26.             Cuando un particular presente una demanda contra una entidad pública con el objeto de restituir la tenencia de un bien de propiedad de esa entidad, sin que se advierta la existencia de un contrato estatal y sin que se constate el cumplimiento de una función administrativa, el asunto deberá ser asumido por la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad civil, en aplicación de la regla general o residual de competencia prevista a su favor en el artículo 15 del CGP.

 

III.   DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero: DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 5 Civil Municipal de Bogotá D.C. y el Juzgado 12 Administrativo del Circuito de Cartagena, en el sentido de DECLARAR que el conocimiento de la demanda promovida por PRIMAX COLOMBIA S.A., le corresponde tramitarla al Juzgado 5 Civil Municipal de Bogotá D.C.

 

Segundo: Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-5661 al Juzgado 5 Civil Municipal de Bogotá D.C. para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado 12 Administrativo del Circuito de Cartagena.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

Ausente con permiso

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

---